编者按：近年来，随着经济社会的快速发展和用水需求的不断增加，部分地区大规模开采地下水，造成地下水水位持续下降，个别地方甚至出现地下水枯竭的现象。严格地下水管理，刻不容缓。本报本期特推出地下水保护专题，刊发陕西、北京、安徽淮北、福建厦门、江苏宿迁等地保护地下水的经验做法，以资借鉴。
□本报记者 汤少林
《陕西省地下水管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》日前提交陕西省十二届人大常委会第二十一次会议进行审议。《条例（草案）》对地下水开发利用、地下水保护与超采区管理等，均提出了具体要求和详细规定。
地下水超采严重，污染加剧
近年来，随着经济社会的快速发展，水资源短缺矛盾急剧显现。调查显示，全国地下水的年均超采量达到215亿立方米，占地下水供水量的20%，地下水超采区的总面积近19万平方公里。
位于我国西北内陆腹地的陕西省，气候干旱，水资源紧缺。由于长期大规模开采地下水，部分地区的地下水水位持续下降，导致发生了地裂缝、地面沉降等严重地质生态问题，个别地方甚至出现地下水枯竭的现象。
陕西省人大常委会农业和农村工作委员会的报告显示，陕西省浅层地下水需数年或数十年才能恢复，深层地下水则需数百年才能恢复，有的甚至永远无法恢复。从供水总量上来看，地下水在全省城乡居民生活供水中所占比例很高，在城镇占60%以上，在农村甚至高达80%以上。
“陕西全省地下水可开采量为40.36亿立方米，多年平均开采率已达74.6%，地下水水位大幅度下降，地下水污染日趋严重。”陕西省水利厅厅长王锋向记者介绍说。
填补地下水专项保护法律空白
虽然我国现行相关法律法规，如水法、水污染防治法、水土保持法、城市地下水开发利用保护管理规定等，都涉及了保护地下水资源的内容，并规定了一些原则性的条款，但各个法规之间缺乏有效衔接，形成不了具体有效的法律作用。在地下水资源管理方面，至今仍存在着立法进程滞后、现行法规规定权利义务失衡、缺乏操作性、法制体系不完善等问题。
陕西省从2014年起，着手开展地下水管理条例立法调研，多次征求意见，反复讨论修改。省法制办书面征求了省级有关部门和各设区市政府、韩城市政府、杨凌示范区管委会的意见，通过网络广泛征求了社会各界意见，并赴河北、辽宁等省开展调研，组织召开了省级有关部门征求意见座谈会，对各地、各部门提出的合理化建议进行了吸纳，形成了《条例（草案）》送审稿。
控制地下水水位，严禁污染行为
《条例（草案）》提出，建立地下水开采总量与水位“双控制”制度，开发利用应当以浅层地下水为主，承压水作为饮用水水源或战略储备及应急水源，应严格限制开采。
同时，围绕节约保护和科学合理利用地下水的目标，《条例（草案）》设置了规划水资源论证制度、地下水影响评价制度、建设项目取水限制审批制度、农业灌溉水资源论证和取水许可制度等6项制度及一系列管理措施。
《条例（草案）》规定，禁止在饮用水地下水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或关闭。禁止利用渗井、深井、渗坑等直接向地下排放倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物，或进行污水回灌。采用填埋方式封闭报废水井，不得污染地下水。
严格划定禁采区，违规注水回灌将被重罚
关于地下水保护与超采区管理，《条例（草案）》从饮用水水源保护区划定、控制农药化肥等面源污染和地下水涵养等方面，提出了明确要求。特别是针对陕西地下水超采问题，提出要科学划定超采区和禁采区，依法加强综合治理，并结合现有的地下水超采区管理法律法规及陕西省相关制度，对超采区、禁采区、限采区划定及管理保护作了规定。
《条例（草案）》明确将7大区域划定为地下水禁采区，包括地下水严重超采地区，通过替代水源已解决供水问题的地区，发生严重地面沉降、地裂缝等地质灾害的地区，开采地下水有可能破坏生态环境或者对社会公共利益产生重大损害的地区，重点文物保护区，其他需要禁采的区域。在地下水禁采区内，不得新建地下水取水工程，对已有的地下水取水工程，应当限期封停。
全国水利普查数据显示，陕西地下水取水井共143.68万眼，总取水量25.94亿立方米。其中规模以上取水井14.62万眼，取水量22.5亿立方米。这些地下水取水工程，在保障人民群众生产生活用水方面发挥了极其重要的作用。但目前陕西地下水取水工程建设市场秩序混乱，随意扩大井深、混合开采、盲目滥采等现象普遍存在。《条例（草案）》专门设章明确了地下水取水工程建设管理规定，涉及建设方案编报、施工管理、竣工验收、计量设施安装、档案管理以及废井封填等内容。
陕北地区分布着中石油长庆油田和陕西延长石油集团的4.5万个油气井场。长期以来，采油过程中的废水“回灌”或“回注”工艺，对油区地下水水质构成了严重污染，相关执法部门一直苦于没有过硬的执法依据。
《条例（草案）》明确规定，违规注水或回灌水质不符合要求的，由所属行政主管部门责令停止，并限期改正。逾期不改正的，处2000元以上2万元以下罚款；情节严重的，处2万元以上10万元以下罚款。长庆油田安全环保部门的一位负责人告诉记者，条例出台后或将迫使陕北地区改变采油工艺。
陕西省人大常委会对《条例（草案）》的审查意见报告指出，地下水保护要加强政府监管，同时也要注重发挥市场机制，调节地下水供求关系。建议增加有关用水定额的规定，将用水定额作为水资源论证、取水许可、计划用水、节水评价的依据。同时建议，在制定水资源费标准时，规定地下水水资源费征收标准高于地表水，超采区地下水水资源费高于一般地区。
来源：中国水利报 2015年9月29日
